三言两语说清“土地增减挂”

一、概念

城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将农村建设用地（即拆旧地块）整理复垦为耕地，将城市周围相应面积的农用地转化为城镇建设用地，最终耕地面积不变，耕地质量提高，增加城市可用建设用地，使城乡用地布局更合理。

同样面积的一亩地，在大城市周边和在偏远的农村，用于种粮食，产量是差不多的，但用于盖房子，则价值相差悬殊。城乡建设用地增减挂钩，就是：大城市想在周边多征一亩地（减少一亩农用地）盖房子（变为建设用地），就需要偏远的农村增加一亩耕地、减少一亩建设用地（将废弃的村庄复垦为耕地）。偏远农村这样做、产生出来的建设用地指标，可以卖给大城市，而大城市需要花钱去买指标，把土地价差的一部分支付给农村。

城市化发展中，耕地不能再减少，这是一个底线要守住。办法就是城市和农村的建设用地资源调度、占补平衡。如果城市周边征用了1亿亩地，偏远农村的建设用地减少1亿亩，这就形成了城乡建设用地增减挂钩，满足了城市的建设用地，同时总的耕地面积不变。

近年国家城镇化从城乡协调发展转变为优先发展大城市和城市带，以及粤港澳大湾区、长三角、京津冀、长江经济带等战略的实施，大城市和中心城市建设用地指标不足的矛盾将更加突出，也将导致建设用地增减挂钩业务会更加活跃。

二、种类

（一）增减挂钩节余指标跨省域流转：增减挂钩节余指标可以在全国范围内流转。指标转出地为三区三州（西藏、四省藏区、南疆四地州、四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州）及其他深度贫困县。（《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》国办发【2018】16号）

（二）增减挂钩节余指标省内流转：增减挂钩节余指标可以在省域范围内流转。指标转出地一般为各省的集中连片特困地区、国家（省级）扶贫开发工作重点县和开展易地扶贫搬迁的贫困老区。涉及的各个省份基本都已出台了管理办法，办法中均将准入区县列出名单。如安徽的皖国土资【2016】154号、江苏的苏政办发【2017】101号、陕西的陕国土资规发【2016】90号。

（三）增减挂钩节余指标市内流转：增减挂钩节余指标可以在市域范围内流转。在部分省份出台的管理办法中，将省内一部分达不到节余指标省内流转条件的区县给予了市内流转的政策。如江苏的苏政办发【2017】101号

（四）地票制度

上面介绍的三种模式，增加挂指标都是政府统一主导下的土地资源调剂行为，交易对手是政府与政府，增减挂业务收入和支出都通过财政专户收支两条线管理，而这部分资金又是进行土地开发建设等一切工作的资金来源，因而融资业务不免有隐性债务之忧。

相比之下，地票制度是土地增减挂钩的一种特殊模式—交易双方都不是政府，收益也全部归复垦土地的土地权利人。

地票模式始于重庆。2008年，黄市长亲自牵头研究搭建农村土地交易平台。重庆鼓励外出务工人员、安居农民自愿将闲置宅基地复垦，形成地票后到市场公开交易。按照增减挂政策，地票与国家下达的新增建设用地指标具有相同功能。通过交易，获得地票者就可以在重庆市域内申请将符合城乡总体规划和土地利用规划的农用地转为国有建设用地。这样，就把农村闲置的、利用效率低的建设用地，通过指标化的形式，跨界转移到利用水平较高的城市区域。

建设用地转出方是土地权利人（农户、农村集体组织、拥有土地权属的其他主体），而不是政府；地票（用地指标）转让收益也全部归土地权利人，且直接支付给土地权利人，不通过财政。在重庆市农村土地交易所开展“地票”交易，所有法人和具有民事独立能力的自然人，均可通过公开竞价购买“地票”。经土地管理部分严格验收后，腾出的建设用地指标，由市土地行政主管部门向土地使用权人发给响应面积的“地票”

部分地区市内交易采取的是类似于重庆的地票模式。

作者：工隆建通智库 薄著
来源：信贷白话