浅谈“四区”联动统筹开发建设新构想 - 学术交流

浅谈“四区”联动统筹开发建设新构想

穆伟孟繁征李建军岳晨晓穆森王伟丽

《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》（国发〔2011〕32号文，以下简称《指导意见》）已将“濮（阳县）范（县）台（前县）扶贫开发综合试验区”提升为国家战略。如何抓住这一重大历史机遇，发挥国土资源职能作用，加快濮阳资源整合，促进土地节约集约利用，推进“三化”协调发展，实现市委确定的“二三五”奋斗目标，濮阳市国土资源局在认真学习《指导意见》的基础上，紧密结合“一创双优”集中教育活动，总结提炼近年来下基层调研成果和在实际工作中的经验，提出了“四区”联动统筹开发的新构想。

一、“四区”基本概况

所谓“四区”是指“黄河滩区、黄河滞洪区、中原油田采油作业区和基本农田保护区”。《指导意见》中所提出的“濮（阳县）、范（县）、台（前县）扶贫开发综合试验区”百分之八十以上的土地集中在该“四区”范围内。

(一)黄河滩区

黄河滩区是指黄河生产堤至黄河大堤之间的区域，是黄河河道的重要组成部分，既是汛期的排洪、滞洪和沉沙区域，又是滩区群众赖以生产和生活所必需的自然资源。由于历史原因，黄河滩区居住着众多人口，长期以来，受黄河洪水影响，滩区群众的生产生活条件十分艰苦，经济发展相对滞后，是国家和省重点扶贫地区。

濮阳位于黄河下游，境内黄河河段长167.5公里，黄河滩区涉及濮阳县、范县、台前三县，濮阳县为省级贫困县，其中范县、台前县为国家级贫困县，现有渠村南滩、渠村东滩、习城滩，辛庄滩、陆集滩，清河滩、孙口滩、梁集滩、赵桥滩9个滩区，涉及21个乡（镇）547个自然村38.83万人，耕地38.53万亩，总面积为443平方公里。其中，纯滩区18个乡（镇）375个自然村，约26.6万人，耕地28.77万亩。

(二)黄河滞洪区

黄河滞洪区即北金堤滞洪区，是指黄河大堤至北金堤之间的区域，是黄河下游防洪体系的重要组成部分，是黄河特大洪水的工程防洪设施的组成部分。区域内涉及豫鲁两省的7个县64个乡（镇）2121个自然村, 人口约167.8万，227.6万亩耕地（百分之八十以上都是基本农田），中原油田84%的生产设施。黄河滞洪区历经1951年的兴建、1959年的停止使用、1963年的恢复使用、1976年的改建波折。

濮阳县、范县、台前县临黄河大堤与北金堤之间的区域及中原油田全部处于黄河滞洪区，在新时期，虽然小浪底水库提高了下游的防洪标准，但是，黄河滞洪区作为黄河下游抗御洪水的一张王牌，一直发挥着重要的作用。正确运用黄河滞洪区不仅关系到沿黄广大人民群众的生命财产安全，而且还关系到整个华北平原的安危大局，所以，黄河滞洪区有着不可替代的战略地位及其重大作用。

(三)中原油田采油作业区

濮阳因中原油田而建市，中原油田的发展促进了濮阳的经济繁荣和社会进步；濮阳人舍小家顾大局的无私奉献精神使中原油田能够在中原大地上扎根壮大；濮阳与中原油田已结为油地共建、共促发展的鱼水关系。在石油勘探开发的历程中，中原石油人艰苦奋斗、自强不息、自力更生的精神为石油工业的发展壮大提供了强大的精神食粮，为我市经济建设做出了不可磨灭的重大贡献。中原油田的面积约5300平方公里，百分之八十以上的中原油田采油作业区零星分布于濮阳市黄河滞洪区。

由于油田生产、作业的流动性及近年来中原油田油气资源生产能力的下降和作业难度的加大，至2011年底，中原油田采油作业区内约有2.9万亩耕地被原油污染， 3000亩工矿废弃地被闲置，造成了大量土地浪费和较为严重的生态环境破坏，同时也给中原油田造成较大的经济负担，油污土地急需治理和整治，工业废弃地急需开发利用。

(四)基本农田保护区

基本农田保护区，是指为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和法定程序确定的特定保护区域。

截至2011年底，濮阳市耕地面积28.2673万公顷(包括山东飞入濮阳的约10万公顷)，基本农田保护面积22.7614万公顷（包括台前飞到山东的基本农田131公顷），百分之八十以上分布于黄河滞洪区。大部分基本农田还需综合整治和优化，方可进一步提高质量，增加有效面积数量。

二、“四区”联动统筹开发的原则

实施“四区”联动统筹开发，应坚持“政府主导、规划先行，政策统筹、资金集中，分别实施、各计其功，‘四区’联动，注重民生”的实施原则。

(一)“政府主导、规划先行”

是指政府支持、主动搭台，成立相应组织，制定相应配套政策,在土地利用总体规划管控下，各相关部门制定和调整专项规划。

（二）“政策统筹，资金集中”

是指农、林、水、交通、环保等方面的政策资金集中使用到“四区”联动统筹建设上来，起到群策群力的作用。

（三）“分别实施、各计其功”，是指各相关部门按照专项规划分别实施，责、权、绩分明。

（四）“‘四区’联动，注重民生”

是指“四区”内行业部门、地域区位、政策资金统筹联动，优势互补，努力促进“濮（阳县）、范（县）、台（前县）扶贫开发综合试验区”内人民群众的生命财产得到有效保护，生活水平得到明显改善，生产能力得到显著提高，生态环境得到真正恢复。

三、实现“四区”联动统筹开发的建议

(一)要做好与“濮（阳县）、范（县）、台（前县）扶贫开发综合试验区”建设的结合，搞好“四带”开发

一是搞好黄河滞洪区和中原油田采油作业区内濮范台四点一线产业开发带建设。以濮阳县产业集聚区、市工业园区、范县产业集聚区、台前县产业集聚区为重点，大力倡导发展石油化工、精细化工、新材料、光电子、金属加工等工业经济，使之成为“四区”联动统筹开发和综合扶贫试验区跨越式发展的引擎，有计划吸纳黄河滩区、滞洪区群众就业。

二是搞好黄河滩区内生态高效农业开发带建设，营造黄（河）金（堤河）岸绿色生态带。在黄河滩区实施大规模土地整理，大力发展绿色、有机农作物种植和原生态畜牧养殖，并形成地理品牌，构建黄河滩区农业发展新模式；探索开发式扶贫自救，鼓励利用黄河滩区优势资源，创新生产工艺，实验生产新型建材；适当核减黄河滩区基本农田保护面积，退耕还草，保护黄河湿地资源；鼓励黄河滩区人口有序迁移,推进黄河滩区土地流转集约经营，打造农村新型生态宜居社区，加速城镇化建设进程，探索“三化”协调发展的新路子。

三是搞好黄河滞洪区内背河洼地绿色水稻开发带建设。以濮范台三县背河洼地70万亩水稻种植为基础，大力发展种、养（水产养殖）相结合的立体高效农业，着力提高产量和品质，并以天灌米业、加加宜米业等龙头企业为依托，全面提升产业化水平。

四是做好黄河滞洪区内特色综合开发带建设。在濮范台三县条件较好的文留、庆南、张庄、侯庙等乡镇形成各具特色的加工区，并向一乡一业、一乡一品方面迈进。

(二)要做好与“13363”城镇空间布局的结合，搞好统筹规划

一是通过黄河滩区人口外迁和土地整治，增加耕地面积，适当调出黄河滩区基本农田，为“13363”城镇空间布局提供大量建设用地指标，促进我市城镇化建设。二是充分发挥“四区”联动统筹开发作用，明确两个县城和工业园区的组团功能定位，调整工业园区规模及土地用途，保证我市工业化发展用地。三是充分利用目前正在开展的土地利用总体规划与全国第二次土地调查成果对接及规划数据库建设工作的有利时机，综合统筹“四区”联动统筹开发，积极探索人地挂钩政策，做好土地利用总体规划与相关部门规划之间的衔接和对接，用好用足国家土地政策，尽最大可能为我市新型城镇化和新型农村社区建设拓展发展空间。四是统筹城镇空间科学布局，合理调整线性规划。提升中心城市品位，合理布局铁路、公路改线。五是加大背河洼地、引黄沉砂池治理开发力度，实施滞洪区和金堤河污染治理。

(三)做好与土地综合整治、高标准基本农田建设的结合，搞好耕地资源保护与开发

适当核减黄河滩区、滞洪区基本农田保护面积，退耕还草，保护黄河湿地资源。要以粮食主产区为重点，实施滞洪区和金堤河污染治理，加大背河洼地、引黄沉砂池治理开发力度，结合土地整治建设形成集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的高标准基本农田。大力推进农村宅基地开发利用，积极推进新农村社区建设，将开发利用节约出的建设用地，通过城乡建设用地增减挂钩的政策，有偿调剂到城镇、产业集聚区及重点项目使用，缓解建设用地紧张压力。在优先保障重点项目建设和重点区域发展的基础上，将“四区”联动统筹开发与土地综合整治、高标准基本农田建设紧密结合，通过构建土地综合整治平台，拓展新的用地空间。

（四）做好与绿色矿山环境治理的结合，搞好油区资源二次开发与利用

濮阳市油区污染土地治理恢复工作不仅是认真贯彻落实科学发展观，保护和改善中原油田矿区生态环境和人居生活环境的需要；更是发展循环经济，最大限度地减少或避免因矿产资源开发引发的环境问题，促进油区经济可持续发展和社会主义新农村建设，构建资源节约型、环境友好型社会主义和谐社会的需要。要落实矿山环境治理恢复保证金制度，实施油区地下水监测与治理，治理油污土地和油井废弃固化池，彻底改造濮阳市2.9万亩油污土地，增加耕地面积，改善生态环境。支持历史文化遗产保护，在中原油田采油作业区内，建设石油文化主题公园，油地共建绿色矿山。支持开展土地利用总体规划定期评估和适时修改试点，大胆探索油田工矿废弃地挂钩政策，将工矿废弃地开发利用纳入城乡建设用地增减挂钩试点范围，开展油田工矿废弃地退地或复耕，置换建设用地指标，促进油田工矿废弃地开发利用，为中原油田的发展建设提供更多建设用地。