濮阳市国土资源所规范化建设调研报告 - 学术交流

濮阳市国土资源所规范化建设调研报告

刘文俊邢庆义李建军王卫华李龙飞

国土资源所是国土资源系统管理最基层的窗口和服务单位，是国土资源管理工作的根基和前沿阵地。虽处在国土资源管理工作的神经末梢，但它直接承担着守一方跃土，促一方发展的神圣使命，直接面对着广大农民群众和用地单位，其工作的好坏直接影响着国土资源管理的大政方针的贯彻落实，关系到基层群众的切身利益，关系到国土资源管理的整体形象。随着经济社会的快速发展，对国土资源的保障作用,乡所规范化建设提出了更新更高的要求，不断改善和加强乡所规范化建设已成为当前国土资源管理工作中所面临和急待解决的重大课题之一。为全面推进基层国土资源所规范化建设，促进乡所规范化建设上水平，上台阶，濮阳市局国土资源将其列入到2012年度国土资源管理工作热点难点问题的调研课题，并组成由局党组成员、纪检组长刘文俊为组长，调控、人事、纪检监察科室长为副组长，相关科室参与的调研课题组，深入到县区乡镇国土资源所采取实地查看、座谈讨论、问卷调查等形式进行调研，在分析论证的基础上形成专题调研报告。(本调研报告谨以濮阳市五个建制县为例)

一、濮阳市国土资源所现状

（一）机构编制情况

根据《国务院关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》（国发〔2004〕12号）、濮编〔2006〕52号文件精神，按照国土资源系统体制改革要求，濮阳市于2006年完成了国土资源所由原来的乡（镇）政府管理改革为由县（区）国土资源局管理的过度，人事、财务全部上收到县国土资源局统一管理。现市辖五个县共有34个国土资源所，工作人员130人，其中在编102人、非编28人。

1、濮阳县下设10个国土资源所，工作人员43人，其中在编30人，超编13人，管辖20个乡（镇），1005个行政村，土地总面积2165961.3亩，其中耕地面积1438742.8亩。每个国土资源所管辖2个乡（镇），最大国土资源所5名工作人员，管辖 127个行政村，管辖土地面积246000亩；最小国土资源所3名工作人员，管辖81个行政村，管辖土地面积162000亩。

2、清丰县下设8个国土资源所，工作人员25人，全在编，管辖17个乡（镇），503个行政村，土地总面积1316844.9亩，其中耕地面积919779.2亩。每个国土资源所管辖2个乡（镇），最大国土资源所4名工作人员，管辖108个行政村，管辖土地面积110000亩，最小国土资源所3名工作人员，管辖37个行政村，管辖土地面积69000亩。

3、南乐县下设6个国土资源所，工作人员21人，其中在编18人，超编3人，管辖12个乡（镇），土地总面积930354.6亩，其中耕地面积601326.5亩。每个国土资源所管辖2个乡（镇），最大国土资源所4名工作人员，管辖77个行政村，管辖土地面积119717.4亩；最小国土资源所3名工作人员，管辖52个行政村，管辖土地面积18747.8亩。

行政村。土地总面积884612.6亩，其中耕地面积526597.7亩。每个国土资源所管辖2个乡（镇），最大国土资源所5名工作人员，管辖115个行政村，管辖土地面积169087.1亩；最小国土资源所3名工作人员，管辖58个行政村，管辖土地面积90103.5亩。 4、范县下设6个国土资源所，工作人员28人，在编16人，非在编12人，管辖12个乡(镇)，587个

5、台前县下设4个国土资源所，工作人员13人，全在编，管辖9个乡(镇), 372个行政村。土地总面积589372.2亩，其中耕地面积324227.6亩。最大国土资源所4名工作人员，管辖三个乡镇，130个行政村，管辖土地面积127708.2亩；最小国土资源所3名工作人员，管辖两个乡镇，59个行政村，管辖土地面积41646.75亩。

（二）承担工作职责情况

濮阳县、南乐县、范县、台前县国土资源所主要承担的工作职责是动态巡查、信访接待、宅基地纠纷、查处制止违法用地等工作，配合协助做好征地拆迁、建设项目农用地转用、土地开发整理以及乡（镇）政府交办的其它工作任务。而清丰县国土资源所相当于行使了执法监察队的职能，主要承担动态巡查、调查取证、农村土地纠纷、信访、立案查处等工作。

（三）制度建设情况

在被调查的五县中有6个国土资源所（台前县4个国土资源所、范县王楼国土资源所、濮阳县柳屯国土资源所）建立了工作人员岗位职责和值班、学习、执法动态巡查、廉洁自律等制度，并健全了工作台帐及相关工作业务流程。其他28个国土资源所规章制度不够全面，工作台账、工作业务流程不够完备。

（四）办公设施情况

1、办公场所。濮阳市34个国土资源所，只有7个有单独的办公场所，其它均为租用或借用乡（镇）政府的2-3间办公室，个别国土资源所还因乡（镇）政府办公需要，时常被调整办公室。

2、动态巡查车辆。除南乐县国土资源所没有配执法车辆外，其它四个县的国土资源所都配有一辆执法车辆。

3、办公设施。清丰、南乐和台前三县国土资源所，电脑、打印机、照相机等必备办公用品配备齐全。濮阳县国土资源所尚未配备电脑、打印机、照相摄影等必备办公用品。范县只有1个国土资源所配备了必备办公用品。

（四）经费保障情况

濮阳县、清丰县每年每国土资源所办公经费两万五千元，范县每年每国土资源所办公经费两万四千元，南乐县每月每国土资源所每月办公经费800元-1000元，都是由县国土资源局财务统一拨付。

综上所述，在被调查的5县国土资源所规范化建设中，因诸多方面的因素，还存在着很多困难和问题。

二、濮阳市国土资源所规范化建设存在的主要困难和问题

（一）人员编制少，工作任务繁重

近年来，随着国土资源管理职能的加强，国土资源所工作任务日益繁重，而基层国土资源所人员编制偏少，无法满足当前的工作需求，已成为乡（镇）国土资源所规范化建设中最为突出的问题。按现行3人的乡所编制来分配应承担的工作任务，日常工作所里必须留有一名人员值班，负责群众举报、信访案件接待、接听电话等工作；按照规定外出巡查执法必需要有两名以上工作人员，现编制设定3名工作人员，既是全员在职在岗也已全部用完，其他工作就无法开展。如局里另外安排的征地拆迁、建设用地征用、地籍调查、耕地保护等方面的协调配合工作及乡（镇）政府安排的其他任务，由于人员偏少就很难保质保量完成好工作任务，违法用地早发现、早制止、早上报、早查处就很难保证。

（二）硬件建设滞后，办公经费紧张

在被调查的34个国土资源所中，只有7个国土资源所有单独办公场所，其余都是由乡（镇）政府提供的2-3间简陋的办公室，办公空间狭小，办公设备参差不齐，部分国土资源所连最基本的电脑、相机、摄影器材都没配备，执法监察交通工具及其它执法装备极为落后。很难完成正常的执法任务，丰富工作人员的文化生活、提高执法效率无从谈起。

由于国土资源所改制，人事、财务收回由县国土资源局管理，尚未纳入到县级财政，加上濮阳县、范县、台前县属于省级、国家级重点贫困县，经济发展落后，财政困难，县国土资源局每月每所拨付的办公经费最高的2000元、最低的800元，购置日常办公用品已比较紧张，无法开支执法车辆保险费、外出巡查燃油费外、车辆维修保养费。为了正常开展工作，国土资源所只有采取向局里“要”、向政府“求”、向个体户“赊”、工作人员“垫”等渠道来解决。

（三）管理体制不畅，干部交流难以推进

自国土资源管理体制改革以来，领导班子成员任免权在上级主管部门，机构、编制、领导职数的确定在市（县）政府，地方政府一般不在安排国土资源部门和其他政府职能部门的干部提拔交流，导致国土资源部门的干部横向无法交流调动，而国土资源部门本身因受机构、编制约束，领导指数少，干部在一个单位工作到退休，都难以解决副科级待遇，加上乡(镇)国土资源所已设定为股级单位，上升渠道更加困难。国土资源所受国土部门和乡（镇）政府双重领导，既要对上级主管部门业务负责，而其他工作又离不开乡（镇）政府的支持，在查处重大或招商引资违法案件过程中，由于利益的驱动，来自乡（镇）政府的行政干预较大，严重影响了干部工作的积极性，不利于乡（镇）国土资源所的工作开展和干部的成长。

（四）机制建设不完善，执法较为困难

执法监察没有法定的强制措施，对于正在进行的违法行为，只能责令停止，向违法当事人发出《责令停止土地违法行为通知书》，没有强制措施。需强制执行时，只有向法院申请，但是法院要么不受理或者执行不到位，特别是违法占地的拆除案件，法院根本不予受理。

国土资源所在取证上缺乏有效强制手段，对违法当事人不能进行有效控制。一些当事人不理睬办案人员的现场勘测，不配合调查、不提供材料，下达文书时拒不签收等问题已成为执法过程中的突出问题，个别地区还出现过执法工作人员遭受围攻和谩骂的对抗执法行为。

市政府虽然下发了有关联合执法的文件，但是很难引起乡（镇）政领导府的重视，联合执法只是国土资源管理部门的一厢情愿，很难落实，仅靠国土部门一家之力很难达到执法目的。

三、基层国土资源所标准化建设的对策建议

（一）机构设置规范化

1、为使国土资源所与当前所承担的工作任务相适应，满足各项工作的正常开展，建议一个乡（镇）设立一个国土资源所，人员编制设置为4-6人。机构设定参照公安、司法、工商部门的做法，将国土资源所升格为副科级单位。已便于和乡（镇）政府领导沟通协调。

2、为合理配置人力资源，强化国土资源所监督和管理，建议设立国土资源分局，一个分局管理3-4个国土资源所，对突击工作、联合执法任务，实行统一集中行动。

（二）队伍建设优良化

以提高国土资源所工作人员素质为目标，强化技能培训力度，市、县两级国土资源部门要制定培训计划，通过不同培训方式和鼓励个人自学相结合，专家讲解与集体讨论相结合，采取多种方式提高国土资源所工作人员的政治素养和业务水平，增强执法人员熟练执法程序和掌握执法技巧，提高工作质量和效率，确保基层国土资源工作高标准、高质量的完成工作任务。

（三）工作职能具体化

对国土资源所应承担的工作任务，要严格按照有关规定来界定，动态巡查、信访接待、制止违法用地、宅基地纠纷为主要工作，不应再承担征地拆迁、土地复垦、农用地转用、土地统一征收以及乡镇政府交办的其它工作。工作不能“一把抓”，无论什么事都推到国土资源所去干。

（四）监督管理制度化

在统一职能、统一工作任务的基础上，建议市、县两级国土资源部门制定统一的国土资源所工作人员岗位职责和各项制度，建立健全工作台帐、有关业务工作流程及自律监管制度，同时建立统一的考核标准，做到国土资源所各项工作有章可循，形成以制度约束人、管理人的工作格局，使国土资源所各项工作更加制度化、程序化、科学化。

（五）办公设施标准化

按照国土资源部、省国土资源厅国土资源所规范化建设标准，加大国土资源所规范化建设资金投入力度，建设统一的标准化办公场所，涂刷统一的国土资源标志，配备统一的办公设施和动态巡查车辆，使其硬件设施真正达到规范化标准。在此基础上，注重改善职工的学习、生活条件，营造良好的工作环境。

（六）经费保障合理化

依据豫国土资发〔2006〕60号文件要求：经费列入县（市）级财政全额预算，加大改善基础设施资金投入，积极协调市（县）级财政部门从土地出让金收益中安排一定比例的资金，用于国土资源所基础设施建设。建议市级财政、国土部门联合下发文件，真正实现国土资源所经费列入县（市）级财政全额预算，保障国土资源所所需经费。

（七）联动机制常态化

按照国土资源部、省国土资源厅有关文件精神，市（县）政府建立联动长效机制，强化乡（镇）党委政府责任，打破国土执法“单打独斗”的被动局面，实现联合执法常态化。从近几年的实践来看，公安部门介入对有效制止破坏耕地、违法用地、非法采矿等行为，起着不可替代的作用。借鉴洛阳市成立国土资源警察支队经验，建立国土警察机构，破解执法困难，为保护耕地、及时遏制、打击违法用地行为提供有利保障。

濮阳市国土资源局

二○一二年十一月十二日