明确土地产权加快推进中原经济区建设 - 学术交流

明确土地产权加快推进中原经济区建设

李志玺刘孟增冯小波

河南省是人口大省、粮食和农业生产大省、新兴工业大省，解决好工业化、城镇化和农业现代化(以下简称“三化”)协调发展问题具有典型性和代表性。改革开放特别是实施促进中部地区崛起战略以来，河南省经济社会发展取得巨大成就，进入了工业化、城镇化加速推进的新阶段，既面临着跨越发展的重大机遇，也面临着粮食增产难度大、经济结构不合理、城镇化发展滞后、公共服务水平低等挑战和问题。积极探索不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的“三化”协调发展的路子，是中原经济区建设的核心任务。

河南的发展实践充分证明，办好河南的事情，最根本的就是深入贯彻落实科学发展观，把中央精神与河南实际紧密结合，走“三化”协调科学发展之路。建设中原经济区，是对中原崛起战略的持续、延伸、拓展和深化，必须持续提升“三化”协调发展的层次和水平。这对于从根本上破解发展难题，保障国家粮食安全，建设资源节约型、环境友好型社会，实现转型发展、崛起振兴，并为全国同类地区创造经验，都具有十分重要的意义。

河南省总面积16.7万平方公里，占全国总面积的1.73%，2007年，全省耕地面积11889万亩，人均耕地1.21亩。2009年底全省总人口9967万人，其中居住在城镇的人口3758万人，占总人口的37.7%；居住在乡村的人口6209万人，占总人口的62.3%。目前，制约我省“三化”协调的最大症结，是“三农”问题突出；制约“三化”发展的最现实问题，是人多地少；经济社会发展诸多矛盾最突出的聚焦点，是城镇化水平低。破解这些难题，必须强化新型城镇化引领，统筹城乡发展、推进城乡一体化。着力增强中心城市辐射带动作用，着力增强县域城镇承载承接作用，着力增强新型农村社区战略基点作用，着力构建城市一体化发展新格局，加快构建符合河南实际、具有河南特色的现代城镇体系。

中原地处我国中心地带，是中华民族和华夏文明的重要发源地，是国家重要的粮食生产和现代农业基地，但是河南农业大而不优，突出表现在“两高两低”。即种植业占农业的比重高、粮食占种植业的比重高；农业劳动生产率低、农民收入低。背后深层次原因是河南农业发展方式还比较粗放，规模化、产业化、设施程度低。农民用于耕种的土地分散，土地产权不明晰，农村基本经营制度不完善，土地承包经营权流转市场不健全，严重制约了农业现代化发展。同时，按照《土地管理法》第五章第六十三条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡(镇)土地利用总体规划。并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。但是实际上很多农村村民建新并未拆旧，出现很多一户多宅现象，造成了大量宅基地闲置，大大浪费了土地资源，这就要求我们尽快明晰农村集体土地产权，加强农村集体土地管理，完善农村基本经营制度，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法、自愿、有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。

为明确农民土地产权、维护农民权益、有序推进农村土地管理制度改革，加快推进新农村建设。2010年中共中央、国务院下发了《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》（中发〔2010〕1号，以下简称中央1号文件），为了协调推进城乡改革，统筹城乡发展，推进城乡一体化，增强农业农村发展活力，文件明确要求：“加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，工作经费纳入财政预算。力争用3年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。”通过农村集体土地确权登记发证，依法确认农民土地权利，强化农民特别是全社会的土地物权意识，有助于有效解决农村集体土地权属纠纷，在城镇化、工业化和农业现代化进程中切实维护农民权益；土地确权登记发证的过程，是进一步查清宗地的权属、面积、用途、空间位置，建立土地登记簿的过程，从而确认农民集体、农民与土地长期稳定的产权关系，可以进一步激发农民保护耕地、节约集约用地的积极性；加快农村集体土地确权登记发证，依法确认和保障农民的土地物权，进而通过深化改革，还权赋能，最终形成产权清晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度，是建设城乡统一的土地市场的前提，是促进农村经济社会发展、实现城乡统筹的动力源泉。

《土地管理法》实施以来，各地按照国家法律法规和政策积极开展土地登记工作，取得了显著的成绩，对推进土地市场建设，维护土地权利人合法权益，促进经济社会发展发挥了重要作用。但是，受当时条件的限制，农村集体土地确权登记发证工作总体滞后，有的地区登记发证率还很低，已颁证的农村集体土地所有权大部分只确权登记到行政村农民集体一级，没有确认到每一个具有所有权的农民集体，这与中央的要求和农村经济社会发展的现实需求不相适应。明晰集体土地财产权，加快推进农村集体土地确权登记发证工作任务十分紧迫繁重。

加快农村集体土地登记确权发证工作，是中央从夯实农业农村发展基础、促进城乡统筹发展和农村社会和谐稳定的高度，作出的重要决策。这项工作涉及广大农民切身利益，对农村经济社会发展影响巨大而深远。为加快部署工作，2011年5月，国土资源部联合财政部、农业部下发《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》（国土资发〔2011〕60号，以下简称60号文件）文件。文件明确要求，在征地拆迁时，要依据农村集体土地所有证和农村集体土地使用证进行补偿；凡是依法进入市场流转的经营性集体建设用地使用权，必须经过确权登记，做到产权明晰、四至清楚、没有纠纷，没有经过确权登记的集体建设用地使用权一律禁止流转；农用地流转需与集体土地所有权确权登记工作做好衔接，确保承包地流转前后的集体所有性质不改变，土地用途不改变，农民土地承包权益不受损害；对新农村建设和农村建设用地整治涉及宅基地调整的，必须以确权登记发证为前提。农村集体土地登记发证与集体建设用地流转、城乡建设用地增减挂钩、农用地流转、土地征收等各项重点工作挂钩。凡是到2012年底未按时完成农村集体土地所有权登记发证工作的，农转用、土地征收审批暂停，农村土地整治项目不予立项。由此可见，只有做好农村集体土地确权登记发证工作，才能为中原经济区新农村建设打下坚实的基础。为此，我们务必要按照中央1号文件的要求，力争在2012年底前完成农村集体土地所有权确权登记发证工作，在2015年底前基本完成宅基地使用权和集体建设用地使用权登记工作。

2011年11月10日，国土资源部联合中央农村工作领导小组办公室、财政部和农业部下发《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发〔2011〕178号，以下简称《意见》），集中解决推进农村集体土地确权登记发证工作急需的有关政策和技术措施等问题。《意见》明确要求，严格禁止通过土地登记将违法违规用地合法化，对于违法宅基地和建设用地必须依法依规处理后方可登记。对于借户籍管理制度改革或者擅自通过“村改居”等方式非经法定征收程序将农民集体所有土地转为国有土地、农村集体经济组织非法出让或出租集体土地用于非农业建设、城镇居民在农村购置宅基地、农民住宅或“小产权房”等违法用地，不得登记发证。对于没有权属来源证明的宅基地和集体建设用地，要求查明土地历史使用情况和使用现状，认定合法后，方可走程序并确权登记发证。对于违法违规登记发证或登记不规范造成严重后果的，严肃追究有关人员责任。

对于城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治等重点工作中的集体土地确权登记问题，60号文件明确对开展综合整治和需要流转的农村土地，优先进行登记发证，为整治和流转提供条件。要尽快完成综合改革试验区、农村承包经营权登记试点地区、城乡结合部等土地确权登记发证，满足改革发展的需要。为此，《意见》对“合村并组”、城乡建设用地增减挂钩试点、农村土地整治以及“撤村建居”等工作涉及集体土地确权登记工作依据实事求是原则分类作出规定。

以“撤村建居”为例，国土资源部部地籍司负责人解释，现实中，“撤村建居”涉及的集体土地权属问题十分复杂。有的“撤村建居”后，农民集体成员全部转为城镇居民；有的一部分转为城镇居民，一部分仍为农村居民；有的“撤村建居”后，集体土地全部依法征收为国有；有的一部分土地征收为国有，其余部分没有征收，仍然保留集体土地权属性质。按照现行土地管理的法律法规，对于“撤村建居”的情况，须把握三个环节。一是如果集体土地全部依法征收为国有的，其农民集体成员全部转为城镇居民；二是集体土地转为国有土地，只能通过征收这一合法渠道；三是集体土地所有权只能确权登记给农民集体，不能给城镇居民委员会。鉴于此，《意见》规定，对于“撤村建居”后，未征收的原集体土地，只调查统计，不登记发证。调查统计时在新建单位名称后载明原农民集体名称，以给下一步国家出台相关法律政策后妥善处理该问题提供依据。他表示，关于未征收的原集体土地，如何经过依法征收的程序转为国有，是一个重大的法律政策问题，还须留待有关方面下一步研究解决。

对实际情况复杂的宅基地登记发证问题，《意见》规定，非本农民集体的农民，因地质灾害防治、新农村建设、移民安置等集中迁建，在符合当地规划的前提下，经本农民集体大多数成员同意并经有权机关批准异地建房的，可按规定确权登记发证。已拥有一处宅基地的本农民集体成员、非本农民集体成员的农村或城镇居民，因继承房屋占用农村宅基地的，可按规定登记发证，在《集体土地使用证》记事栏应注记“该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人”。非农业户口居民（含华侨）原在农村合法取得的宅基地及房屋，房屋产权没有变化的，经该农民集体出具证明并公告无异议的，可依法办理土地登记，在《集体土地使用证》记事栏应注记“该权利人为非本农民集体成员”。之所以在《集体土地使用证》记事栏注记，主要是考虑这几种宅基地权利特殊，以同今后相关农村宅基地管理政策的出台和实施做好衔接。

农村集体土地确权登记发证工作还要同地籍信息化建设结合起来，积极推进农村集体土地登记数据库建设，进一步完善地籍信息系统。在此基础上，稳步推进土地登记信息动态监管查询系统建设，提升土地监管能力和社会化服务水平，有效发挥土地登记成果资料服务经济社会发展的积极作用,为加快建设中原经济区提供强力的支撑。

作者单位：濮阳市国土资源局