发挥土地规划管控作用保障中原经济区科学发展 - 学术交流

穆伟贾林李秀刚

2011年8月23日，胡锦涛总书记在中央政治局完善我国土地管理制度问题研究集体学习时强调，“要切实实行最严格的节约用地制度，强化土地利用总体规划的整体管控作用，合理确定新增建设用地规模、结构、时序，降低经济增长对土地资源的过度消耗，走集约式城镇化道路”。9月28日，国务院印发了《关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》（国发〔2011〕32号）（以下简称《指导意见》），提出，要按照主体功能区定位要求，发挥土地利用总体规划的管控作用，统筹安排农田保护、城镇建设、产业集聚、生态涵养等空间布局，通过提高土地利用效率保障工业化、城镇化发展用地需求。并明确了在土地利用年度计划和城乡建设用地增减挂钩试点计划指标适度予以倾斜，支持开展土地利用总体规划定期评估和适时修订试点等土地管理支持政策。随即，《人民日报》、《河南日报》、《人民网》等重要媒体将《指导意见》全文刊发。

可见，随着土地管理工作的不断推进，土地利用总体规划工作逐步确立起在整个土地管理工作中的“龙头”地位，充分发挥土地利用总体规划整体管控作用，是促进土地节约集约利用，实现工业化、城镇化和农业现代化协调发展前提和基础。《指导意见》的出台，为加快包括濮阳市在内中原经济区建设发展指明了方向，提供了政策支持，也对我们充分发挥土地利用总体规划的管控作用，服务中原经济区建设发展提出了更高的要求。

如何进一步发挥土地利用总体规划整体管控作用，为加快中原经济区建设发展提供强有力的规划支撑？笔者认为，可从加强土地利用总体规划的科学性、严肃性和弹性三个方面着手。

一、《土地利用总体规划》的修改与各类专项规划的编制，要突出强调符合中原经济区发展的科学性，保证《规划》的严肃性。

土地利用总体规划及其各类专项规划，是落实土地宏观调控和土地用途管制制度的重要依据，是指导城乡建设、土地管理的法规性文件，是国家实行土地用途管制的基础，其编制与修改必须与濮阳未来经济发展的重点方向相衔接，充分体现濮阳经济发展的思路，要具有很强的科学性和可执行性，保证《规划》的严肃性。

（一）统筹安排各类用地。要结合濮阳未来的经济发展思路，统筹安排各类用地，尤其是建设用地，优化农田保护、城镇建设、产业集聚、生态涵养等空间布局，科学分解各类用地指标，严格落实上级下达目标、引导人口不断集中，产业不断集聚，促进工业化、城镇化和农业现代化协调发展，增强土地利用总体规划对各类建设的支撑性。

（二）做好相关规划的衔接。土地利用总体规划与各部门、各行业编制的城市、村镇、交通、水利、能源、旅游、生态建设等相关规划相互衔接，增强规划之间的相联性和互通性。

（三）要以先试先行的态度，积极做好规划与全国第二次土地调查成果的对接。我市新一轮土地利用总体规划以全国第一次土地调查变更数据为基数，与2009年12月31日结束的第二次土地调查成果存在较大差异，势必要进行一次数据对接。虽然上级主管部门尚未安排部署此项工作，但应该及早着手，尽早准备，开展进行资料收集、人员培训、技术准备等前期工作。待上级部门统一安排后，尽快完成与二调成果对接，增强土地利用总体规划的准确性。

（四）积极引入人大监督、邀请公众参与。坚持“政府组织、人大监督、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的工作原则，科学系统地安排土地利用总体规划编制，切实提高规划决策水平。规划修编要扩大公众参与程度，规划局部修改要组织听证论证，广泛听取公众意见，增强土地利用总体规划的公开性、广泛性，保证规划的严肃性。

（五）完善土地利用规划体系，增强土地规划的全面性和系统性，使中原经济区建设有规划可依。依据土地利用总体规划，科学编制和实施土地利用年度计划、土地综合整治规划、城乡建设用地增减挂钩规划等专项规划，建立完善的土地利用规划体系，增强土地利用总体规划的系统性，尤其是要及时地针对濮阳市的“濮、范、台”试验区编制《土地利用专项规划》，保证中原经济区建设用地有充分的《规划》依据。

（六）提高规划信息服务水平。针对中原经济区的土地利用，推进土地利用现状、总体规划、基本农田保护“一张图”工程，加快土地管理审批、供应、使用、补充耕地各环节的统一信息平台建设，增强土地利用总体规划实际使用的便捷性。

二、土地利用总体规划的实施要提高严肃性，保证中原经济区建设的规范性和科学性

《中华人民共和国土地管理法》专门单独列出一章对土地利用总体规划进行规定，明确了各级人民政府编制、实施、管理土地利用总体规划的责任，具有法律法规的严肃性。

（一）严格落实规划确定的目标和责任。我市新一轮土地利用总体规划（2006-2020年）已完成编制并经批准实施。在新一轮土地利用总体规划修编中，土地利用总体规划体现了两个目的：一是落实严格的耕地保护制度。加强了对耕地特别是基本农田的保护，严格控制非农建设占用耕地，加大补充耕地力度，加强基本农田保护和建设，稳定数量，提高质量。二是对规划建设用地做出了严格的控制。特别是从严控制城乡建设用地规模，科学配置城镇工矿用地，合理调控城镇工矿用地增长规模和时序，整合规范农村建设用地，保障必要的基础设施用地。进一步优化了建设用地结构和布局，加大了存量建设用地挖潜力度，促进各项建设节约集约用地，积极拓展建设用地新空间。

新一轮土地利用总体规划，明确了各级政府耕地保护和节约集约用地责任，建立和完善了耕地保护和节约集约用地责任的考核体系。将实际耕地保有量、基本农田保护面积、补充耕地的面积和质量、新增建设用地面积作为耕地保护责任和节约集约用地目标考核的重要内容。各级政府应依据新的土地利用总体规划管好地、用好地。对不符合新一轮土地利用总体规划的建设项目，不得通过用地预审，不予办理农用地转用和土地征收审批手续。

（二）加强规划自上而下的控制。按照下级规划服从上级规划的原则，下级规划要严格落实上级规划下达的目标任务。市级和县级土地利用总体规划突出空间性和结构性，合理调整土地利用结构和布局，重点明确中心城区和城镇建设用地区的范围；乡级规划在严格落实县级规划下达的目标任务的同时，提高针对性和操作性，重点将土地用途落实到地块。

（三）严格执行规划实施管理相关制度。一是要严格执行土地利用年度计划管理制度。按照土地利用总体规划，科学编制和实施土地利用年度计划，防止超计划批地用地，切实维护土地利用计划的严肃性。二是要严格执行建设项目用地预审制度。加强和改进建设项目用地预审，强化建设项目批准(核准)前的土地规划审查和许可，凡不符合土地利用总体规划的，不得通过建设项目用地预审。建立和完善建设项目审批部门协调联动机制与信息共享机制，项目建设单位申报审批或核准需要申请使用土地的建设项目时，必须附具土地预审意见，没有预审意见或预审未通过的，不得审批或核准建设项目。三是要严格执行农用地转用管理制度。土地利用总体规划一经批准，具有法定效力，任何单位和个人不得违反。不断完善以土地利用总体规划为基础的土地用途管制制度，城乡建设、土地开发等各项土地利用活动，必须符合土地利用总体规划确定的土地用途，涉及农用地转用的，必须严格依据土地利用总体规划和年度计划进行审查，必须取得农用地转用许可。四是要严格执行土地利用总体规划修改制度。要对土地利用总体规划修改的必要性、合理性和合法性等进行评估，组织专家论证，依法组织听证。凡涉及改变土地利用方向、规模、重大布局等原则性修改，必须报原批准机关批准。严禁擅自修改下级土地利用总体规划，扩大建设用地规模和改变建设用地布局，降低耕地保有量和基本农田保护面积。

三、结合《指导意见》的出台，积极探索土地利用总体规划的弹性空间

土地利用总体规划属于宏观规划，是对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排和布局。而最新一轮的《土地利用总体规划》的编制是在2009年，在《指导意见》出台之前，肯定存在对中原经济区建设考虑不到位的情况。因此，中原经济区的建设尤其是规划期内一些项目特别是交通水利单独选址工程项目，因选址的不确定性、实际落地与规划上图的差异性，需要进行规划局部修改和完善，再结合国家《指导意见》给出的有关优惠政策，在规划修改的过程中就会具有一定程度的弹性空间。这一点要充分运用政策，利用好既有的弹性空间，使之成为我们的发展空间。

（一）探索开展土地利用总体规划定期评估和适时修改。《指导意见》提出，支持河南省开展土地利用总体规划定期评估和适时修改试点。土地利用总体规划定期评估是指在土地利用总体规划实施中，把整个规划期（15年）分为若干时间段（例如每2年一个时间段），每经过一个时间段对规划进行定期评估，通过定期对规划目标、效益、空间布局、实施措施等情况进行系统客观分析，找出规划实施中存在问题和改进意见。适时修改是指在定期评估的基础上，在不改变规划主要控制指标，或虽改变了规划主要控制指标，但经上一级规划做出相应调整达到总量平衡的前提下，对规划进行局部修改。通过定期评估和适时修改这一过程，把静态的土地利用总体规划编制与动态的规划实施管理相结合，保持规划的现势性与合理性，保障和促进科学发展。

（二）探索开展人地挂钩试点工作。《指导意见》提出，允许河南省先行探索开展城乡之间、地区之间人地挂钩政策试点，实行城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进入城市定居规模挂钩、城市化建设用地增加规模与吸纳外来人口进入城市定居规模相挂钩。执行好这项政策，可以完全化解河南工业化、城镇化用地规模不足的问题。目前，河南省的城镇化率仍低于全国平均水平七到八个百分点，城镇化率仅为38.8%。而与此同时，我省在农村土地的集约化利用、农村宅基地复耕上约有400万亩的土地利用空间。要利用国家已经开展的城乡建设用地增减挂钩试点，延伸探索人地挂钩试点，利用“先占后补”方式实现耕地占补平衡，引导农村人口有序向城镇转移，改善农村的基本面貌，有效破解“三化”协调发展用地矛盾。

（三）规范推进城乡建设用地增减挂钩试点。《指导意见》提出，对河南省的城乡建设用地增减挂钩试点计划指标适度予以倾斜。规范推进城乡建设用地增减挂钩试点工作对于解决土地指标供需矛盾、实现“三化”用地空间具有重大的现实意义。一是科学规划好试点项目区。要因地制宜、科学选点，把产业集聚区、城市新区、城乡结合部作为城乡建设用地增减挂钩试点的重点区域。二是切实维护好农民合理权益。增减挂钩必须以尊重农民意愿为前提，最大限度地维护好、保护好广大农民群众的合法权益，使农民成为土地增值的受益者，为增减挂钩工作打下牢固的群众基础。三是着力把握统筹城乡发展导向。从整体考虑土地开发利用、产业布局、生态环境保护、农民就业和社会保障，对农村土地整治、土地利用结构与布局调整、耕地和基本农田进行统筹安排，同时实现保护和增加耕地、解决城镇发展用地指标、改善农村的生产生活条件的综合效果。四是切实做到规范运作基本要求。要按照国务院规定程序和要求做好试点工作，把地方加快发展需要与中央节约集约利用土地导向结合起来，顺势而为，切实做到依法依规、规范运作。

（四）探索建立节约集约用地激励机制。探索建立新增建设用地指标与节约集约用地相挂钩的机制，将节约集约用地水平作为分配新增建设用地指标的重要依据，鼓励推进节约集约用地。对土地供应率和节约集约用地水平高的地区，在用地指标分配上给予倾斜；对土地供应率低、推进节约集约用地不力的地区，相应减少用地指标。

总之，要通过切实发挥土地利用总体规划的整体管控作用，进行不断探索、持续创新，从而为中原经济区快速发展提供强有力的规划支撑。展望未来，土地利用总体规划必将在统筹土地利用与经济社会发展、转变土地利用方式、促进土地节约集约利用和优化配置、提高土地资源对中原经济区快速发展的保障能力等方面发挥更大的作用。

作者单位：濮阳市国土资源局