从土地发展权视角论农村集体建设用地制度变迁与改进路向 - 市场趋势

——林坚（北京大学城市与环境学院教授）

　　土地发展权就是发展（开发）土地的权利，是一种可以和土地所有权分割而单独处分的财产权。

　　就我国而言，农村集体建设用地的发展权从最初完整地赋予农民，到集体化时期缩小，再到现行制度初步确立时期被逐渐收归国有直至缺失，在市场制度需求的强烈刺激下又逐渐开始放开的过程。

　　1999年至今，由城镇国有建设用地土地发展权价值显化带来的经济利益分配问题，成为全社会关注的议题。这一时期来，对建立农村集体建设用地市场化制度的需求越来越强烈，农民对农村集体建设用地土地发展权的渴望也越来越强烈，农民与土地的关系不再是耕种与收获的关系，而是土地产权与增值收益的关系，这一变化在发达地区或城郊地区尤为明显。

　　当前，我国农村集体建设用地制度方面的问题凸显：一是土地发展权不完整。由于土地发展权受限，农村集体建设用地变成了最容易产生矛盾，却又是数量最庞大、但权利被固化、不可流动、价值被压抑的资源群体。二是土地市场发育不足。迄今仍没有形成一定的市场结构和受众群体，银行等信用机构也并不认可农村集体建设用地证书的抵押、贷款能力。土地市场的发育不足将会严重制约农村集体建设用地市场制度的改革与完善。三是土地利用粗放扩张。由于农村土地农转用管制不严，农村集体建设用地缺乏退出机制，导致大量农村集体建设用地处于低效利用、粗放扩张的状态。

　　归根结底，城市国有建设用地与农村集体建设用地在土地发展权上的极度不对等，是问题的根源。要实现与城市国有建设用地“同地，同权，同价”的长远目标，必须考虑“同”土地发展“权”的问题。

　　所以最核心的，是要处理好土地发展权的利益共享和成本分摊（即公共属性和私有属性）的关系。

　　一方面，归属于农村集体的建设用地土地发展权，应有所扩大。要赋予土地市场准入权，赋予国有建设用地建设许可权，鼓励土地发展权的市场交易，鼓励多种形式的自行合规利用，培育合作共赢机制，从而推动社会管理模式变革。

　　另一方面，也不能将它无限放大，政府应代表公共利益行使其管理职能。要严格限制建设许可权，杜绝随意占用耕地进行建设的行为；放宽建设用途变更权、建设强度提高权，但要用村庄规划等去规范，用经济调节手段去管理，充分考虑农村集体建设用地所获得的权利与义务的平衡。