濮阳市新型农村社区建设调研报告（国土篇） - 学术交流

濮阳市新型农村社区建设调研报告（国土篇）

邢庆义李建军王伟丽李龙飞尹献峰

新型农村社区是指在农村区域按县（市）、乡（镇）域新型农村社区布局规划所建设的、居住方式与农村产业发展相协调，且具备完善的基础设施和社会化公共服务设施的现代化新型农民聚居点。新型农村社区是加快新型城镇化建设步伐的重要举措，是加快农村富裕、缩小城乡差别的惠民政策。濮阳市委市政府高度重视新型农村社区建设，积极谋划了“13363”城镇空间发展布局的宏伟蓝图，其中的最后一个“3”就是在“十二五”期间建设300个新型农村社区。2011年10月份濮阳市开展新型农村社区建设以来，濮阳市国土资源局充分发挥职能作用，以土地综合整治定位新型农村社区建设，用足用活政策，破解土地瓶颈问题，积极服务于新型农村社区建设。

一、濮阳市新型农村社区建设基本情况

（一）濮阳县

濮阳县20个乡镇规划建设新型农村社区139个，“十二五”期间规划建设40个。预计规划期内农村居民点减少921公顷，至2020年农村居民点用地控制在1504.27公顷以内。城关镇大屯、五星乡安寨、文留镇王明屯和高庄、庆祖镇郑寨、柳屯镇陈庄、户部寨镇宗郭庙等经济基础较好、群众积极性较高的村庄，已先期启动。2010年以来，共申报建设用地增减挂钩项目15批次，建新区总面积451.8496公顷，折旧区总面积475.6897公顷。截止目前已批准5个批次，建新区面积为118.3186公顷，折旧区面积127.4737公顷。

（二）清丰县

清丰县2020年前规划建设28个社区，到2030年前规划建设42个社区。

（三)南乐县

南乐县实施新型农村社区建设“53830计划”。即将全县322个行政村，规划建设46个新型农村社区。其中5个社区32个行政村纳入县城区，3个社区28个行政村纳入中心镇区，8个社区62个行政村纳入乡政府所在地，其余200个行政村纳入30个新型农村社区。全部建成后，全县预计节约土地84000亩。目前，全县进行初步规划后，在建新型农村社区7个，近期启动社区7个。在建的凤凰城社区、君泽社区等7个社区共涉及55个行政村，规划占地1万亩，可容纳9.9万人，预计节约土地9000亩，现已建成52栋安置楼。近期拟建的华府天成社区、元村镇中心社区等7个社区涉及45个行政村，规划占地9500亩，可容纳9.3万人，预计可节约土地1.25万亩。

(四)范县

范县到2015年前计划建设新型农村社区12个，2012年计划实施24个村，其中濮城镇红庙等4个村，陈庄乡南羊庄等9个村，王楼乡王楼村等3个村，杨集乡李马桥等8个村。项目实施后可新增耕地3409.63亩，结余耕地2944.65亩。

(五)台前县

台前县已开工或准备开工的清水河乡清东社区等11个社区编制完成了土地综合整治试点项目规划，正逐级上报。规划方案经批复能为社区发展解决577.36公顷的用地。将能保障十二五规划期间的社区发展用地。

(六)华龙区

华龙区共规划“澶东社区”和“金岳社区“两个。

澶东社区，规划面积3100亩，新建区涉及4个村庄，拆旧区涉及10个村庄，目前，正在做土地综合整治规划。

(七)高新区

濮阳高新区计划用五到十年的时间，将全区111个乡村改建为20个新型农村社区，规划建设用地12650亩，建成后预计节约土地20762.8亩。目前，先期启动了马辛庄、天和苑和濮水三个社区。

二、新型农村社区建设的相关国土政策基础

（一）国发〔2004〕28号文

2004年，国务院以国发〔2004〕28号文件首次提出了城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩的政策，新置换的建设用地指标必须纳入年度计划，通过增减挂勾指标获得的土地收益应全额返还给农民，不许截留，协调“三化”可持续发展。为解决新型农村社区建设资金困难开辟了新途径。

（二）2006年中央1号文

2006年,中央1号文件提出了全面贯彻落实科学发展观，统筹城乡经济社会发展，实行工业反哺农业、城市支持农村和“多予少取放活”的方针，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，本着农民自愿、全面参与、节约用地原则，充分立足现有基础进行房屋和设施改造，扎实稳步地推进农村环境卫生改善和村庄治理，全面加速推进新农村建设。

（三）2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》

2008年,《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。

（四）豫政〔2006〕33号文

2006年，《河南省人民政府关于加快推进城乡一体化工作的指导意见》（豫政〔2006〕33号文）提出各级政府要安排资金支持编制村庄规划和开展村庄治理试点，向农民免费提供经济安全适用、节地节能节材的住宅设计图样。加强宅基地规划和管理，节约村庄建设用地，落实国家关于城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩政策，统筹规划城乡用地，提高土地利用水平，把推进城乡一体化与建设社会主义新农村结合起来，同步进行。“三项整治”和农民迁居后腾出的建设用地可以置换使用。允许试点市农村集体建设用地折价入股参与基础设施及工商项目建设。

（五）2006豫发[2006]1 号文、《河南省土地利用总体规划（2006～2020年）》

2006年，《中共河南省委河南省人民政府关于推进社会主义新农村建设的实施意见》（豫发[2006]1号文）和《河南省土地利用总体规划（2006～2020年）》提出，切实加强村庄规划，开展村庄治理，优化村庄布局，提高宅基地利用率。对农村新建住房，提倡建设楼房式住宅。农村居民点用地要坚持集中紧凑的发展方式，新建住房在符合规划的前提下向集镇和中心村集中。制定迁村并点、集中居住的激励政策，加大零星农村居民点的撤并力度，加强农村环境整治，推进村庄环境治理，改善农村环境卫生和村容村貌。

严格落实“一户一宅”制度，严格限制村庄无序外扩，农村宅基地在法律法规允许的条件下可以实行有偿流转，提高宅基地利用效率。

在坚持尊重农民意愿、保障农民权益的前提下，采取政府、集体、社会、农民个人等多渠道投资方式，因地制宜，加强“空心村”整治，扎实抓好围村林、行道树、庭院绿化美化工程建设，绿化美化农村居民点，建设居住环境良好、地域特色和人文特色突出、人与自然和谐的新农村。引入市场机制，探索建立以省人民政府为主导的耕地异地补充、基本农田异地代保和建设用地指标的交易平台，在市、县（区）之间实行有偿流转。

（六）豫政〔2011〕38号文

2011年，《河南省人民政府关于印发河南省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要的通知》（豫政〔2011〕38号文）提出把加快新型城镇化作为“三化”协调科学发展的引领,作为建设中原经济区的关键性、全局性战略举措,坚持规划先行、就业为本、农民自愿、量力而行,因地制宜,分类指导,开展农村环境集中连片整治,改善农村人居环境，推进社会主义新农村建设。加快城乡统一土地市场建设,稳步推进农村集体建设用地使用制度改革,促进集体经营性建设用地使用权流转。探索建立农村土地交易所,重点解决土地流转中的信息对接、价格评估、利益保障等问题。建立农村产权交易所,探索农村资产资本化的有效途径。严格界定公益性和经营性建设用地,完善征地补偿安置机制,逐步实现农村建设用地与国有建设用地同权同价。

（七）国发〔2011〕32号文

2011年《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》(国发〔2011〕32号）指出，走城乡统筹、社会和谐、生态宜居的新型城镇化道路，支撑和推动“三化”协调发展。统筹城乡规划，优化村庄布局，有序推进农村人口向城镇转移，鼓励城市骨干企业与农村建立对口帮扶长效机制，扎实推进富裕、民主、文明、和谐的社会主义新农村建设。按照规划先行、就业为本、量力而行、群众自愿原则，积极稳妥开展新型农村社区建设试点，促进土地集约利用、农业规模经营、农民就近就业、农村环境改善。积极开展“千村整治”试点，加快旧城区和城中村改造。

加强生态环境保护、节约集约利用资源作为转变经济发展方式的重要着力点，高起点推进工业化、城镇化和农业现代化，加快构建资源节约、环境友好的生产方式和消费模式，不断提高可持续发展能力。推进矿区生态恢复治理、煤矿塌陷区治理和农村土壤修复。

三、濮阳市国土资源服务新新型农村社区建设情况

（一）大力开展土地综合整治，深度整合农村土地资源，积极促进农村社区建设，实现土地集约节约利用

今年以来，根据省厅要求，结合本地实际，积极与财政部门协商，组织相关职能部门和有关专家、技术人员对申报的省辖市级土地整治项目进行实地踏勘和可行性论证，最终确定并批准台前县、范县、南乐县、濮阳县、清丰县5个项目立项，现各个项目正稳步推进。确定清丰县、南乐县为省级土地综合整治试点县，批准第一批试点村10个，每村下达50万元整治资金，已全部拨付到县级财政部门。每县各有2个村先行实施，效果初显。目前第二批土地综合整治试点村已申报，我市新型试点村建设正稳步推进。

（二）积极争取上级更多指标，适时申报项目，较好的解决了我市“三化”用地供需矛盾

我市新型农村社区建设和八大产业集聚区发展建设已进入高峰期，发展势头迅猛，今年省下达我市年度计划指标3065亩与实际需要相差甚远，供需矛盾十分突出。截止8月底，全市已争取计划指标8758亩，共上报省政府审批建设用地1.01万亩，已获省政府批准建设用地近1.61万亩（包括去年上报今年批准的建设用地），濮阳引黄灌溉调节水库、联鑫化工、濮东石油机械制造园、东北庄杂技旅游园等省市重点项目用地得以保障，一批城中村改造、经济适用房、新农村建设项目顺利开展。

（三）积极推进集体土地确权发证，完善新型农村社区建设中的农民产权

按照国家要求和上级统一部署，在完成试点工作的基础上，全面开展农村土地权利调查，确保2012年底前完成全市农村集体土地所有权登记发证工作，同时开展集体建设用地使用权、宅基地使用权登记发证试点工作，确保在2015年底前全面完成农村集体土地确权登记发证工作。

四、新型农村社区建设中存在的主要问题及原因

（一）由于我市农村经济发展不平衡，且农村集体经济薄弱，农民收入存在一定的差异，部分农民搬不起的问题还不同程度存在。

（二）新型农村社区建设中，城乡建设、交通、水利等规划与土地利用总体规划不够衔接。

（三）开发企业借用新型农村社区建设之名，未经批准，擅自开工建设，违规违法建设的行为还时有发生。

（四）现规划建设的新型农村社区，大多采用的是多村并居模式，由于土地流转工作滞后，一家一户的传统耕作方式没有得到根本改变，部分农民势必出现承包责任田的耕种不便和困难，农民不想搬迁的问题还普遍存在。

（五）现规划建设的新型农村社区，其建筑模式多为多层住宅楼，除农民要改变居住和生活习惯外，还要交纳新型社区所带来的一系列管理费用，如物业管理费等，也是农民不愿搬迁的原因之一。

五、政策建议

（一）强化政府主导和管控作用，加强对新型农村社区规划管理，建立部门联动机制，实现规划相协调、布局更合理、功能更齐全、设施更完备的新型农村社区建设目标。

（二）政府要加大对新型农村社区建设的资金投入力度，通过对农民实施原有农村宅基地有偿退出、房屋搬迁补偿等措施，给予农民一定的经济补偿，鼓励农民自愿搬迁。

（三）各相关部门要高度关注新型农村社区建设，加大对违规违法建设新型农村社区的监管力度，防止在新型农村社区建设过程中极易出现的违规用地、违规建设和侵害农民利益等问题的发生。

（四）建立土地流转资金补偿机制，鼓励企业或农民成片承包，加快规模化经营步伐，改变传统的耕作方式；让农民真正从农村、农业中解放出来。

（五）加大对农民工安置转移工作力度，通过扩大转移就业门路，提高农民的收入水平。

（六）提高和完善农民的医疗、失业、养老保险等保障机制，减轻农民的经济负担，让农民住在社区内负担不增加，生活质量有提高。

濮阳市国土资源局

二0一二年八月十九日